Về quyền sử dụng đất làm nương rẫy của đồng bào dân tộc thiểu số ở miền núi

Vũ Long

Nguyên cán bộ Viện KHLN Việt Nam

1. Thực trạng sử dụng đất làm nương rẫy

Sau 10 năm đổi mới, nền nông nghiệp nước ta đã đạt được thành tựu to lớn về sản xuất lương thực: sản lượng lương thực toàn quốc đạt trên 35 triệu tấn, xuất khẩu gạo trên 4 triệu tấn/ năm. ở nhiều vùng an ninh lương thực đã được đảm bảo. Tuy nhiên, ở miền núi, vùng cao mối quan tâm hàng đầu của người dân vẫn là sản xuất đủ lương thực (khoảng 300kg/ người/ năm), chỉ trừ một số ít vùng đã chuyển đổi sang chuyên canh sản xuất cây công nghiệp tập trung như cao su, cà phê, chè và có điều kiện trao đổi hàng hoá. Nguyên nhân chính là điều kiện sản xuất lương thực của miền núi, vùng cao rất khó khăn: địa hình đồi núi, đất dốc là chính, ruộng và đất màu rất ít. Các vùng miền núi và trung du Bắc bộ, Bắc Trung bộ, Duyên hải miền Trung và Tây Nguyên có diện tích chiếm 80% diện tích tự nhiên toàn quốc, nhưng đất nông nghiệp chỉ chiếm gần 45% đất nông nghiệp toàn quốc (4,2 triệu ha), trong đó đất lúa và màu chỉ chiếm 44,58% (1,9 triệu ha). Khả năng khai hoang mở rộng đất sản xuất lương thực rất hạn chế: ở miền núi diện tích đất bằng chưa sử dụng ít, chỉ có 589.000 ha, chiếm 6,35% tổng diện tính đất chưa sử dụng; diện tích nương cố định cũng không nhiều (635.127 ha). Do đó, đồng bào miền núi vùng cao phải sử dụng nhiều đất dốc vào canh tác nông nghiệp, với hình thức thích hợp nhất là canh tác nương rẫy luân canh hoặc du canh, để bảo đảm thêm phần lương thực. ởvùng cao (nhất là Tây Bắc), người dân làm nương rẫy là phổ biến để tạo nguồn lương thực chính cho họ. Tổng diện tích đất canh tác lương thực của 1.878 xã thuộc chương trình 135 là 1,3 triệu ha, thì chỉ có 0,6 triệu ha ruộng và nương cố định, còn 0,7 triệu ha (53,8%) là nương rẫy. Một số vùng ở miền núi phía Bắc hầu như không có ruộng, hoàn toàn phải làm nương rẫy luân canh, du canh. Đến nay (2001) đối tượng vận động định canh định cư còn khá lớn và rộng: 1.553.411 nhân khẩu (257.696 hộ,1.477 xã, 222 huyện), tập trung ở miền núi phía bắc là chính (53,35% nhân khẩu).(*2)

Cho đến nay chưa có số liệu thống kê Nhà nước về diện tích đất đồi núi được sử dụng làm nương rẫy. Kết quả điều tra tình hình sử dụng đất lâm nghiệp của hộ gia đình ở miền núi phía bắc (*3) ( 600 hộ, ở 24 xã: 3 xã vùng I, 15 xã vùng II, 6 xã vùng III, thuộc 9 huyện của các tỉnh Hoà Bình, Lạng Sơn, Yên Bái) cho biết:

– Hầu hết các hộ gia đình còn làm nương rẫy trên đất lâm nghiệp được giao, với diện tích bình quân 1712 m²/ hộ, chiếm 8% diện tích đất trống đồi trọc, có xã nhiều nhất là 5.560m²/ hộ.

– Trong 6 dân tộc điều tra, có 5 dân tộc (83%) vẫn còn làm nương rẫy (chưa điều tra dân tộc Thái, Mông).

Một vài báo cáo về vùng cao cho biết: diện tích nương rẫy của 1 hộ gia đình( 5-7 nhân khẩu) là 1-1,5 ha.

Căn cứ vào diện tích nương rẫy có thể ước tính nhu cầu đất đai dùng vào canh tác nương rẫy. Chúng tôi đã thiết lập công thức ước lượng sau đây: (*4)

S = s x H [ S: tổng diện tích đất sử dụng canh tác nương rẫy (ha); H: hệ số luân chuyển đất canh tác (số lần)].

T+t

H = ——- [T: thời gian đất bỏ hoá (năm);

t t: thời gian canh tác liên tục (vụ)]

Như vậy, diện tích đất canh tác phụ thuộc rất nhiều vào hệ số luân chuyển đất canh tác. Nơi đất còn tốt, rừng phục hồi nhanh (chứng tỏ đất đã hồi phục độ mầu mỡ) thì thời gian bỏ hoá ngắn; còn nơi đất xấu, rừng phục hồi chậm thì thời gian bỏ hoá lâu. Nơi thưa dân, quỹ đất rộng, thời gian bỏ hoá dài, có thể 7-8 năm, nơi ít đất chỉ cho đất nghỉ 1- 2 năm đã phải làm nương lại, làm cho đất đai thoái hoá nhanh.

Với cách tính như trên, chúng tôi ước lượng tổng diện tích đất sử dụng vào canh tác nương rẫy khoảng 3-4 triệu ha. Diện tích này nằm trong quỹ đất mà ngành địa chính thống kê là đất chưa sử dụng, còn ngành lâm nghiệp thống kê vào đất lâm nghiệp chưa có rừng (?) .

2. Đã là nông dân thì ai cũng muốn có ruộng đất để canh tác

Canh tác nương rẫy luân canh đã xuất hiện từ lâu đời ở miền núi, vùng cao của nhiều nước trên thế giới và vẫn còn tồn tại đến ngày nay, nó đã từng được coi là một phương thức sử dụng đất bền vững, khôn ngoan của người dân vùng cao trong quản lý, sử dụng tài nguyên thiên nhiên. Nhưng thực tiễn chứng tỏ rằng canh tác nương rẫy chỉ bền vững trong điều kiện dân số thưa, lực lượng sản xuất kém phát triển. Còn khi mật độ dân số tăng cao (tự nhiên và cơ học), sự cân bằng giữa tài nguyên thiên nhiên với dân số và sức sản xuất bị phá vỡ thì canh tác nương rẫy không còn bền vững được nữa, và trở thành một nguyên nhân dẫn đến tài nguyên rừng bị huỷ hoại, đất đai thoái hoá, môi trường sinh thái xuống cấp, đời sống của chính người làm nương rẫy cũng lâm vào khó khăn, thiếu đói. Tỷ lệ đói nghèo của đồng bào đân tộc thiểu số vùng cao là rất cao: 51,03% (cả nước 10,64%, miền núi 23%) (*2). Để giải quyết nạn đói nghèo và phá rừng làm nương rẫy, Nhà nước ta đã thực hiện chương trình định canh định cư từ 40 năm nay và đã thu được một số kết quả tốt. Làm nương rẫy của đồng bào miền núi, vùng cao đã giảm bớt, đặc biệt ở miền núi, vùng thấp nhờ kết quả tăng sản lượng lúa và chuyển đổi cơ cấu cây trồng, tăng thu nhập, mở rộng trao đổi lương thực, song vẫn còn nan giải .

Đã là nông dân thì ai cũng muốn có ruộng đất để canh tác. Nông dân miền xuôi mong muốn có ruộng, nông dân miền núi, vùng cao nơi có ít ruộng, thì muốn có đất đồi núi để sản xuất lương thực bảo đảm cuộc sống.

Như vậy, làm nương rẫy luân canh vẫn là một nhu cầu của đồng bào dân tộc miền núi, chưa thể xoá được trong một vài năm. Thế nhưng, luật pháp của ta lại chưa xác định rõ ràng quyền sử dụng đất của hộ gia đình và cá nhân về loại đất này:

– Theo Nghị định số 85/1999/NĐ-CP ngày 28/8/1999 của Thủ tướng Chính phủ sửa đổi bổ sung một số điều của bản quy định về giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích nông nghiệp, đất nông nghiệp chỉ bao gồm: đất nông nghiệp trồng cây hàng năm, đất nông nghiệp trồng cây lâu năm, đất nuôi trồng thuỷ sản, đất nương rẫy định canh, và đất trống đồi núi trọc, đất hoang hoá được xác định để sản xuất nông nghiệp và nuôi trồng thuỷ sản (điều 2). Như vậy, chỉ có đất nương rẫy định canh được giao cho hộ gia đình, còn đất làm nương rẫy luân canh, du canh không được giao. Ngành nông nghiệp và địa chính không coi đó là đất nông nghiệp, không quản lý loại đất này vì nó thường xuyên biến động (trong thống kê đất đai của địa chính không có loại đất này).

Còn ngành lâm nghiệp cũng không coi đất làm nương rẫy luân canh là đất lâm nghiệp quản lý, với lý do: sử dụng đất không đúng mục đích lâm nghịêp, mặc dù đất nương rẫy đó đều nằm trên đất trống đồi trọc, phần lớn đã xác định vào quy hoạch đất lâm nghiệp (16 -19 triệu ha). Theo Nghị định 163/1999/NĐ-CP ngày 16/11/1999của Chính phủ về giao đất lâm nghiệp thì đất được giao cho hộ gia đình, cá nhân là:

(i) Đất lâm nghiệp quy hoạch để xây dựng và phát triển rừng phòng hộ đầu nguồn ít xung yếu, phân tán không đủ điều kiện thành lập Ban quản lý rừng phòng hộ;

(ii) Đất lâm nghiệp quy hoach để xây dựng và phát triển rừng sản xuất (điều 8 và 9);

(iii) Đất lâm nghiệp giao cho hộ gia đình với mục đích chủ yếu là để xây dựng và phát triển rừng phòng hộ và sản xuất kinh doanh cây rừng, các loại lâm sản khác (điều 3, khoản 2 &3). Đối với đất chưa có rừng được sử dụng sản xuất nông lâm kết hợp, nhưng chỉ giới hạn để trồng cây nông nghiệp lâu năm có tác dụng phòng hộ môi trường bền vững (điều 15).

Như vậy, đất nương rẫy luân canh cũng nằm ngoài mục đích sử dụng đất lâm nghiệp. Khi tiến hành giao đất lâm nghiệp, kiểm lâm không giao đất nương rẫy cho hộ gia đình, nhưng với mục đích bảo vệ rừng, đã quy vùng làm nương rẫy cho các thôn bản, có thể hiểu đất đó là vô chủ, tự do làm nương rẫy.

Theo ngành địa chính, ngoài đất nông nghiệp, đất nông nghiệp có rừng, đất ở và đất chuyên dụng, còn lại là đất chưa sử dụng. Theo số liệu thống kê, đất chưa sử dụng còn 10 triệu ha, chiếm 30,4% diện tích tự nhiên toàn quốc, trong đó đất đồi núi chưa sử dụng là 7,6 triệu ha, chiếm 23,37% (*1). Đất chưa sử dụng cũng là đất chưa giao, cho thuê (chưa có chủ). Nhưng trong thực tế lại không phải như vậy, đất làm nương rẫy luân canh, du canh của đồng bào miền núi đều nằm ở loại đất này. Đất nương rẫy (đất đang canh tác và bỏ hoá) đều đã có chủ, đó là hộ gia đình, họ tộc, cộng đồng làng bản, quyền làm chủ này được xác lập theo luật tục, được các thành viên trong làng bản, cộng đồng lân cận thừa nhận, tôn trọng. Chính vì tình trạng này mà ở không ít địa phương, theo số liệu thống kê đất chưa sử dụng còn rất nhiều, nhưng khi lập quy hoạch đất trồng rừng, cây công nghiệp, giao đất cho liên doanh có vốn đầu tư nước ngoài ở thực địa lại không có, hoặc không đủ diện tích, vấp phải tranh chấp với dân địa phương. Ngay cả dân di cư tự do vào Tây Nguyên, Đông Nambộ cũng không phải được tự do khai phá đất hoang, nhiều người phải ” mua” lại đất của dân địa phương.

Xin nêu một dẫn chứng điển hình. Theo báo cáo nghiên cứu ở xóm Dõi xã Thượng Lộ, huyện Nam Đông, tỉnh Thừa Thiên – Huế về giao đất lâm nghiệp (Chính sách giao đất lâm nghiệp và tác dụng của nó đến đời sống của dân – Nguyễn Thị Hoàng Mai – ĐHNL Huế, 2000) cho biết: “Cuộc sống của người dân ở đây (đồng bào Kà Tu) phụ thuộc rất nhiều vào hoạt động canh tác nương rẫy và thu hái sản phẩm từ rừng. Năm 1997, khi dự án quy hoạch sử dụng đất bắt đầu được triển khai ở xã Thượng Lộ nhóm công tác của dự án đã thống kê có khoảng 36/ 65 hộ – chiếm 55,8% hộ nông dân trong thôn có làm nương rẫy ở khu vực khe Chamon, với tổng diện tích 33,5 ha. Sau 3 năm thực hiện dự án giao đất lâm nghiệp số hộ canh tác nương rẫy có xu hướng gia tăng, theo số liệu điều tra ban đầu ở thôn Dõi có 80 hộ- do tách hộ và nơi khác đến thì có đến 50 hộ (62,2% tổng số hộ) trong thôn có làm nương rẫy ở khe Chamon, với diện tích gần 50ha tính cả diện tích luân canh khoảng 200ha, trong đó 27 hộ vừa canh tác nương rẫy vừa thu hái lâm sản phụ. Ngoài ra, có thêm 17 hộ gần như phụ thuộc hoàn toàn vào thu hái lâm sản ngoài gỗ và khai thác gỗ. Như vậy, số hộ phụ thuộc vào làm nương rẫy và khai thác rừng chiếm 87% số hộ trong thôn. Thế nhưng theo tài liệu giao đất lâm nghiệp của Hạt Kiểm lâm NamĐông, việc giao đất lâm nghiệp như sau :

+ Số hộ được giao đất lâm nghiệp: 63/65 hộ,

+ Tổng diện tích đất lâm nghiệp đã giao: 105,1 ha,

Trong đó: trồng rừng là 59,7ha , NLKH là 45,4ha.

Sau khi nhận sổ đỏ không một hộ nào tác động lên đất được giao, trừ lấy củi và thả trâu bò. Như vậy, ở đây đất làm nương rẫy không được giao thì dân vẫn sử dụng, còn đất lâm nghiệp được giao thì bỏ hoang hoá.

Qua đó, đứng trên góc độ chính sách đất đai thấy rằng, nhu cầu đất làm nương rẫy của dân miền núi chưa được luật pháp công nhận, còn trên thực tế thì buông lỏng quản lý. Người dân luôn ở thế bất lợi khi có sự kiểm tra tình hình sử dụng đất đai của các cơ quan Nhà nước. Có trường hợp phát nương mới vào đất bỏ hoá của mình, mà rừng đã phục hồi lại bị quy vào tội phá rừng của Nhà nước.

3. Cần phải làm gì?

Ai cũng biết những ảnh hưởng bất lợi của việc làm nương rẫy hiện nay đến môi trường sinh thái, bảo tồn đa dạng sinh học, nhất là ở vùng cao thường là vùng thượng nguồn của các dòng sông, có nhiều hồ đập quan trọng. Tuy nhiên, trong điều kiện người dân chưa có đủ hiểu biết và điều kiện để chuyển sang cách sử dụng đất khác có hiệu quả và bền vững thì Nhà nước vẫn phải thừa nhận việc làm nương rẫy để quản lý, giảm bớt tác hại của nó, tiến tới xoá bỏ hẳn. Do đó, chúng tôi đề nghị Nhà nước giao cả đất làm nương rẫy luân canh cho hộ gia đình đồng bào đân tộc thiểu số có nhu cầu.

Loại đất này nên xếp vào đất nông nghiệp hay đất lâm nghiệp? Theo ý kiến chúng tôi nên xếp vào đất lâm nghiệp, vì:

(i) Làm nương rẫy luân canh chính là quá trình luân canh rừng – rẫy – rừng – rẫy… diện tích rừng hay thảm thực vật phục hồi lớn gấp 3-5 lần diện tích rẫy. Hiện nay rừng chỉ có chức năng phục hồi độ màu mỡ của đất. Nhưng ở những nơi có điều kiện trồng rừng kinh tế như quế, cây nguyên liệu thì rừng cũng có lợi ích kinh tế rất lớn (mô hình nông lâm kết hợp bền vững);

(ii) Khi nhu cầu làm nương rẫy giảm thì đất sẽ phục hồi thành rừng, hoặc trồng lại rừng.

Giao đất làm nương rẫy cho hộ gia đình, cá nhân nên giao theo đất ông cha, tránh xáo trộn, nhưng cũng tránh tình trạng để bao chiếm đất rộng, xí phần cho con cháu hoặc để mua bán, sang nhượng. Thực hiện nghiêm túc việc giao đất có người dân tham gia (cộng đồng làng bản) là điều kiện để khắc phục tình trạng trên.

Có ý kiến cho rằng giao đất làm nương rẫy là khuyến khích dân phá rừng làm rẫy. Hoàn toàn không phải như vậy, dân không ai làm giàu bằng nương rẫy, họ chỉ cố gắng sản xuất đủ ăn. Không phải bằng cấm đoán, hạn chế nương rẫy mà phải tạo điều kiện cho dân chuyển dịch cơ cấu sản xuất từ tự túc lương thực sang sản xuất hàng hoá phù hợp với nhu cầu thị trường mới là giải pháp cơ bản để tiến tới xoá bỏ nương rẫy.

Giao đất làm nương rẫy cho hộ gia đình cũng tao điều kiện để kiểm soát, ngăn chặn tình trạng phá rừng bừa bãi, cộng đồng làng bản có thể giám sát lẫn nhau.

Làm nương rẫy là tập quán lâu đời của đồng bào dân tộc thiểu số ở miền núi, đến nay vẫn tồn tại trong những điều kiện nhất định cần phải thừa nhận. Nhà nước cần bổ sung chính sách giao đất cho hộ gia đình và cá nhân.

Tài liệu tham khảo

1. Hiện trạng và vấn đề quản lý đất lâm nghiệp có rừng và đất chưa sử dụng với việc trồng mới 5 triệu ha rừng. Tổng cục Địa chính 11-2000.

2. Tài liệu thống kê, Cục ĐCĐC và KTM- Bộ NN-PTNT, 2001.

3. Điều tra đánh giá tình hình sử dụng đất lâm nghiệp hộ gia đình… Vũ Long ,Liên hiệp các Hội KHKT Việt Nam, 2000.

4. Nghiên cứu xây dựng mô hình LNXH Tây nguyên, Vũ Long , Viện KHLN, 1995.

5. Chính sách giao đất lâm nghiệp và tác động của nó đến đời sống của dân xã Thượng Lộ-Nam Đông- TT-Huế,Nguyễn Thị Hoàng Mai,ĐHNL Huế, 2000.

On right to land use for Slash-and-burn cultivation of the ethnic minority people in mountainous regions.

Summary:Total land area under slash-and-burn cultivation in our country is about 3 – 4 millions hectares. Using sloping land for shifting slash-and-burn cultivation is needed for self sufficiency in food by the ethnic minority people in mountainous regions can not be done away with in a couple of year. This cultivation system is suitable to conditions of low population density and less developed production force but this is a main cause leading to loss of forest and environment degradation. However as far as land management is concerned this need is not yet legal while it is loosly managed in practice.

Through analysis the author recommends allocating lad for slash-and-burn cultivation to ethnic minority households that are in need aimed at ensuring sufficient food for them, gradually creating conditions for them to shift from self sufficiency in food production to commodity production as a step to do away with slash-and-burn cultivation.